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浅析高速路政执法风险及对策

2018-10-11 11:34:54    来源:中国公路网    作者:中国公路网    点击:

近年来,行政复议、行政诉讼案件增长较快,一些高速公路路政执法人员在发生重大事故后受到不同程度的行政责任追究,甚至是刑事责任追究;社会公众法律意识不断增强,行政执法风险亦随之水涨船高。广大高速路政执法人员在执法同时还要面对问责制度的追究,部分高速路政执法人员也产生了“干的事情越多,犯错的可能性越大;干的事情越少,犯错的可能性越小”、“不求有功、但求无过”的消极想法,工作思想产生了顾虑,积极性大幅下降。本文以贵州省高速公路路政执法为视角,窥探行政执法存在的风险之冰山一角,作初步探讨来抛砖引玉,以期为高速路政执法人员合理规避执法风险提供思路,促使路政执法人员牢记自己的岗位职责、依法行政、文明执法,做好安全监管工作,更好地履行岗位职责。

高速路政执法风险的定义

行政执法是指执法机构在执行法律法规时所采取的具体办法和步骤,是为了保证行政法律的实现而对特定的人和特定的事件所做的具体的行政行为。

例如,贵州省高速公路管理局是隶属于贵州省交通运输厅的事业单位,2012年7月1日前是受其委托行使其行政执法权,2012年3月30日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《贵州省高速公路管理条例》于2012年7月1日起施行,贵州省高速公路管理局由之前的委托执法转变为授权执法。贵州省高速路政执法属于行政执法的一种,高速路政执法人员实施的行政行为是代表行政机关对行政相对人进行管理的体现;高速路政执法风险是指高速路政执法人员在执法过程中损害行政相对人的合法权益和给社会公众对政府应有的信赖造成了不良影响而应承担被相应法律责任追究的可能性。

认识高速路政执法风险重要性

高速路政执法的本质依然是行政执法,执法风险对路政执法人员个体来说,主要表现为相应的行政纪律责任和刑事法律责任的追究;对执法单位主体来说,主要表现为本单位声誉和经济利益的损害。任何执法单位的执法行为必然是由执法工作人员来实现,行政执法风险一旦产生,执法工作人员不可避免的要以自己的个人名誉、经济利益来承担这样的执法风险后果,甚至人身自由来承担;但任何单位的执法行为都是代表国家对社会进行的行政管理,因此对于行政执法风险产生后,必然或多或少对执政党和政府形象以及公信力产生不良影响,公众对国家机构失去应有的信赖,从而引发公众对政府的信任危机,抹杀的是政府在人民群众心中的公平正义,严重损害党政机关和人民群众的鱼水之情。国家对这种损害的修复远比对个人损害的修复难度更大,更难以救济,所以行政执法风险对执政党和政府产生的不利影响远比对执法人员产生的不利影响要严重得多。因此,有些行政机关和个人把行政执法风险的危害局限在个别单位和执法人员的直接责任上的认识显然是肤浅的。

行政执法风险需要在一定的社会环境和条件等外因的共同作用下才会引发,虽然它只是一种可能性,但这种可能性却是风险引发的内因,我们往往最容易忽视;虽然它不是必然引起行政违法行为的产生,但每一个重大违法行政执法行为的内在必然由行政执法风险所引发和演变而来;因此,正视行政执法风险显得十分重要。这就需要我们在搞好服务型政府的建设的同时,要更加深入的认识行政执法风险的防范工作;要想从根本上有效地引导和控制行政执法行为,只有把这项工作放在重要位置来抓起,才能最大限度的预防行政执法风险,从而让政府的公权力更好地为人民服务。只有这样,我们的行政机关才能换取公众的支持与信任,维护党和政府的公信力。具体到高速公路路政执法上来说,必然要依法行政、规范执法、文明执法、实事求是、接受监督。一方面能有效地开展高速路政行政执法管理,保障高速公路安全和畅通,为建设交通强国汇聚力量;另一方面能营造一种良好的执法氛围,维护行政机关服务形象,助力打造“服务型政府”、“阳光政府”。

高速路政执法风险的产生的原因

在高速路政执法过程中,有时候会出现一些问题,引起行政相对人的不满,从而引发投诉、举报、复议、诉讼、上访等执法风险的发生。

(一)执法人员方面:1、业务不熟练,职业素养不够。一些处于执法岗位的路政执法人员,不是很精通自身执法业务,对自身执法工作积极性不高,又不愿意静下心来专研执法业务,凭经验凭直觉执法,甚至随意执法和越权执法,自己免不了要承担执法风险。2、法律意识淡薄,缺乏服务态度。个别执法人员虽然处于执法岗位,但自身职业素养欠缺,没有服务意识、大局意识,不能充分认识到作为执法人员的职责,不仅要执法,而且要规范执法、文明执法;有些执法人员法律意识淡薄,缺乏对路政执法风险的危害进行深层次的思考,公然践踏法律赋予我们的行政执法权力,不按程序执法、滥用裁量权等都是直接损坏了执法人员这一群体的形象。比如一些执法人员打击违法超限运输时,廉洁意识、职责意识薄弱,出于错误的执法目的,违规执法、吃拿卡要、甚至直接收取现金免予立案等。3、安全监管工作不到位,事后维权难举证。一些高速路政执法人员在涉路施工监管过程中,没有按安全作业规程对施工单位进行严格监管,组织救援过程中没有做好安全监管或者没有做好安全监管记录等痕迹化工作,在后期发生安全事故时,路政执法人员也难以维护自己的权利,难免要承担路政执法风险。

(二)体制机制方面:1、监督机制不健全,预防措施不到位。高速路政执法风险从概然性转为已然性事件,并不是偶然的,是有其共性的一面的,事先是可以预防的,但如何防范可能疏于管理,流于形式,虽然有制定了多项规范执法行为的制度规定,但可能大部分都是在事后追责方面,或者是没有从这些产生问题的环节去监督执行,真正能预防到位的少之又少,预防风险,规避风险的作用不能充分发挥。2、执法监督不到位,事中权力会滥用。执法过程中出现选择性执法、阶段性执法,甚至提前透露执法消息,这都是对手中的行政执法权和人民群众的不负责任,会给政府公信力和执法权威带来不利影响。一旦执法过程不在监督下进行,执法过程不透明,会出现一系列违规执法行为;比如执法过程中未按规定统一着装、未文明用语、未出示执法证件表明身份、不按规定告知诉权和救济途径等。

(三)外界干扰方面:1、地方政府强势介入,路政执法难顺畅。一些地方政府借口地方经济建设、民生工程、脱贫攻坚需要强势介入我们高速路政执法过程中来,看似披着为老百姓办实事的外衣,实则干扰路政管理执法,通过各种方式挑战执法权威,迫使高速路政执法部门放弃执法或者变通执法,实际上成了违法单位、违法个人的庇护伞。2、部分外界舆论不正常关注,导致路政执法部门执法积极性、主动性下降。一些媒体和个人在传播过程中不负责任,在一些争议事件发生时,片面、碎片化信息报道,在并未获取事件真实过程就进行传播,社会舆论一边倒的针对执法人员,给执法人员造成无形的压力,久而久之降低了路政执法人员执法积极主动性。

(四)法律体系不健全,行政管理执法易越位。1、法律体系不健全,在管理过程中容易超越职权。我们在执法工作中要到位而不缺位,补位而不越位,“法无授权不可为”,作为执法者来说,没有法律明确规定和授权的行为、没有法律规章条例作为支撑的行为,一概不能实施,否则就是于法无据,一旦发生争议,路政执法人员就会陷入被动,引起执法风险。比如在对高速公路服务区进行行业监管时,有的执法人员很细心,竟然细心到关注服务区商场售卖商品是否已过保质期、销售价格是否同城同价。这些难到不应该是工商卫生部门的职责吗?就算是有商品质量问题,我们也只是建议经营者下架,根本没有相关法律条文依据来进行处罚或者说实施行政强制措施。2、“一路多方”职责不清,管理重合易“踢皮球”。大家都能管,大家都怕担责,到最后大家都可能没管,最终损伤的是行政执法人员工作积极性。目前高速路政执法部门和高速交警部门职责权属看似清晰,有各自的职责范围;但在实际的行政管理过程中,很多管理事项都是交叉的。比如高速公路禁止行人上高速,一旦行人已经在高速公路边行走了,高速交警为了交通安全,上去进行劝导,将行人劝离高速,行人配合马上下高速这是好结果;如果行人不配合继续在高速公路上行走,高速交警可能会想高速路政会管,因为行人上高速会引发行人破坏隔离网等防护设施,这牵涉到路产了呀,那就等路政来管!路政执法人员确实会考虑到这点,也会对行人进行劝解。反之,行人上高速也牵涉到影响行车安全问题了呀,也发生过因行人上高速引起的交通事故,路政执法人员也会考虑让交警来管。长此以往,大家的积极性都受到损害了;而发生交通事故一旦是由行人上高速引发的,在进行责任倒查时,肯定要承担相应的责任风险。

高速路政执法风险的应对建议

(一)重视高速路政执法风险的重要性,提高防范风险的意识。在日常执法工作中,强化危机意识,提高服务理念;在保护路产路权的同时,也要认识到维护高速公路执法与行业监管的风气是打造执法为民“形象工程”的基石,自己的一言一行总是政府公信力建设的一个因子,合理规避高速路政执法风险既是保护自己,也是保护党和政府的形象。

(二)加强业务学习,提升执法本领。要胜任路政执法岗位工作,首先要拥有路政执法知识储备,学习相关法律规章等规范性文件,苦练基本功,学会防范法律风险,这样才能提升执法质量。路政执法人员最核心的东西是提升路政执法本领,牢记岗位职责,要主动加强业务学习,多与老同志交流执法经验,自觉专研新业务知识,提高安全监管技能。既要主动履行自身岗位职责,也要预防和化解高速路政执法风险。

(三)严格规范执法,加强自律防风险。在执法过程中,规范执法行为,严于律己、严以用权,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”,工作中转变“重实体,轻程序”的错误观点,虽然结果良好,但程序不规范,这也是容易引起行政相对人不满的风险点。做好安全监管工作,细化监管方案,严格按照安全作业规程要求,做好高速公路涉路施工或组织救援现场监管记录,把体现监管工作的痕迹做实,规范执法程序,执法过程中规范着装、佩戴执法证件、亮证执法表明身份、以人为本文明执法、严肃执法风纪,维护执法权威,规避高速路政执法风险。

(四)理清规范性文件,完善执法管理和监督。依法行政必须要有法律依据作支撑,要想有序开展高速公路路政执法与监管工作,必须要理清法律规章条例中关于高速公路路政执法的规定,还有参与高速公路管理的部门的权责,才能有法可依。路政现场执法过程中的也要加强对执法人员管理和监督,并建立和完善相应的上层建筑。如执法人员每人配备执法记录仪,便于多角度多方位记录执法现场,一方面针对行政相对人有监督取证作用,震慑相对人暴力抗法或者其他违法行为,另一方面也是监督高速路政执法人员现场是否规范执法,监督自己保护自己。

(五)积极探索补救机制,缓解矛盾化风险。在执法过程中,行政相对人如果有质疑、意见,要充分听取对方反馈,让其充分享用应有的诉权;发现有争议点、矛盾点,及时干预、提前介入,释疑解惑、化解矛盾,还可以根据不同情况采取调解、听证,重大案件讨论等方法化解或者是减轻执法风险。

(六)强化路政执法宣传,打造阳光高速路政。就目前贵州高速路政执法机构来说,社会公众对其知晓程度来说,状况令人堪忧;且不说高速公路没有途径地方居民,连一些高速公路沿线有很多居民不知道路政执法这一群体存在,大部分是与高速路政管理工作产生“碰撞”后,被动片面了解路政执法的一些职能,说明我们的宣传工作力度不够,没有开展经常性的进村入寨普法宣传;这就需要我们主动出击,做细路政执法普法宣传工作,让公路沿线居民对高速路政执法机构有宏观的认识。我们平时工作的宣传报道绝大部分停留在内部平台发布,并没有大量被其他媒体平台转载,一方面说明我们的宣传报道质量堪忧,同质化严重等,这就需要上一级机构将基层同质化报道进行整合,避免同质化报道;另一方面说明我们的宣传报道是为了完成任务,为了报道而报道,这就需要完善激励机制,让广大干部职工积极主动参与宣传工作。

结语

目前高速路政执法风险的发生,既有法律规章等条文上层建筑方面的客观因素,也有高速路政执法人员不重视、不规范执法等主观因素。相信随着行政管理体制改革不断深化,随着法制建设进程的加快,随着路政执法人员职业素养不断提升,随着执法责任制的广泛深入开展,执法环境会不断优化。本文试图直面问题,从高速路政执法的视角,窥探窥探行政执法存在的风险,讨论高速路政执法人员如何正确履行职责、规避执法风险,希望能抛砖引玉、引起共鸣,共同思考如何做到“尽职免责”。